Необходимость подготовки данной концепции обусловлена тем, что в настоящее время назрела объективная потребность создания новой отрасли законодательства – охранного законодательства, нормы которого бы регулировали общественные отношения, возникающие в сфере охраны в целом, то есть вне зависимости от ее ведомственной или иной принадлежности.
В настоящее время в Российской Федерации существует два основных вида охраны – государственная охрана и негосударственная охрана. В свою очередь государственная охрана подразделяется на федеральную, ведомственную и вневедомственную охрану, а негосударственная – на частную охрану. Все указанные виды охраны, за исключением вневедомственной, регулируются самостоятельными законами. В этих законах имеется целый ряд норм, которые регулируют аналогичные для всех видов охраны правоотношения, однако делают это по-разному. Так, например, все указанные субъекты охраны наделены правом осуществлять защиту жизни и здоровья граждан, охрану собственности. Однако предоставляемые им при этом права существенно разнятся, что не соответствует принципиальным положениям Конституции РФ, согласно которым жизнь человеческая равноценна, а частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом.
Имеется в этих законах и целый ряд других противоречий и несогласованностей, касающихся компетенции, оснований, условий и порядка применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, а также осуществления контроля за субъектами охранной деятельности, предоставления гарантий социальной и правовой защиты работникам различных ведомств охраны, и некоторые другие.
Представляется, что такого положения не должно быть, и решить эту проблему поможет создание новой отрасли законодательства – охранного законодательства, концепция которого и предлагается.
Формирование охранного законодательства в России началось в начале 90-х годов прошлого столетия. Оно представляет собой совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы, регулирующие общественные отношения между субъектами охранной деятельности и государством в связи с осуществлением охранной деятельности по обеспечению безопасности личности, объектов государственной и негосударственной охраны.
В настоящее время основу охранного законодательства составляет, во-первых, совокупность принятых в последнее десятилетие ряда федеральных и иных законов, регулирующих охранную деятельность в сфере государственной и негосударственной охраны. Это: Федеральный закон «О государственной охране» от 27 мая 1996 г.; Федеральный закон «О ведомственной охране» от 14 апреля 1999 г., действие которого распространяется на вневедомственную охрану; закон «О частной детективной и охранной деятельности» от 12 марта 1992 г.
Во-вторых, охранное законодательство включает в себя также нормы, имеющие непосредственное отношение к охранной деятельности и содержащиеся в ряде других федеральных законах («О лицензировании отдельных видов деятельности», «О милиции», «Об оружии»), в кодифицированных законодательных актах: в Гражданском кодексе, Кодексе об административных правонарушениях, Уголовном кодексе.
В-третьих, охранное законодательство в широком смысле включает в себя подзаконные нормативные акты (Указы Президента, например, «Об утверждении Положения о Федеральной службе охраны РФ», постановления Правительства, приказы МВД).
Анализ действующего законодательства, регулирующего охранную деятельность, свидетельствует о том, что для него характерно наличие значительных пробелов регулирования важнейших общественных отношений в сфере охраны, многочисленных декларативных положений. Одновременно с этим в нем усматриваются серьезные коллизии, как между отдельными нормами, так и между отдельными законодательными актами. Однако основным недостатком действующего охранного законодательства является то, что в нем не просматривается единая государственная политика в сфере охраны, оно не приведено в стройную систему и вследствие этого в нем имеется ряд норм и положений, которые регулируют аналогичные для всех видов охранной деятельности отношения, но делают это неодинаково.
Преодоление пробелов и недостатков законодательства в сфере охраны видится, прежде всего, в необходимости иметь четкую концептуальную основу, призванную обеспечить подготовку взаимосвязанных единой идеей пакета законов. Комплексный, целостный подход к решению проблемы требует столь же целостной законодательной политики, в которой законы, регулирующие охранную деятельность, должны основываться на единой концептуальной основе, должны быть связаны между собой единым методологическим подходом. Иначе говоря, должна быть, наконец, выдвинута строгая иерархическая ступень – от общих законов, закладывающих принципы охранной деятельности, к частным, регулирующим отдельные виды охраны, а не наоборот, как это наблюдается в сегодняшней законодательной практике.
Предлагаемая концепция охранного законодательства нацелена на:
-
определение и законодательное закрепление единой государственной политики в сфере охраны;
-
унификацию и приведение охранного законодательства в систему;
-
реализацию в охранном законодательстве конституционного положения о том, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности;
-
подготовку и принятие новых, недостающих законов, регулирующих отношения в сфере охраны.
Для достижения указанных целей предлагается следующая методологическая схема формирования и совершенствования охранного законодательства.
На первом этапе следует подготовить и внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О безопасности». Суть этих изменений и дополнений должна заключаться в определении роли и места государственной и негосударственной охраны в системе обеспечения безопасности личности, общества и государства, определении основных форм и направлений их участия в этом, установлении других принципиальных положений.
На втором этапе, необходимо, с учетом внесенных изменений и дополнений в закон «О безопасности», подготовить и принять новый федеральный закон «Об охранной деятельности в Российской Федерации». Он должен составлять ядро правовой основы охранного законодательства и быть основным «рамочным» законом по отношению ко всем другим законам, регулирующим отдельные виды охранной деятельности. В нем следует дать понятие охранной деятельности, определить правовые основы, цели, задачи, принципы, виды охранной деятельности, круг субъектов, осуществляющих охранную деятельность, и их полномочия. В законе необходимо прописать конкретные формы участия государственной и негосударственной охраны в обеспечении безопасности и борьбе с терроризмом, определить, какими они при этом обладают правами и обязанностями. Далее, в указанном законе нужно определить сферу деятельности (нишу) каждого вида охраны, силы и средства, необходимые для осуществления эффективной защиты жизни, здоровья и собственности, механизм контроля и надзора за охранной деятельностью. В нем следует также унифицировать терминологию, употребляемую в охранном законодательстве, установить гарантии правовой и социальной защиты участников охранной деятельности, осветить другие вопросы общего характера.
Внесение изменений и дополнений в закон «О безопасности» и принятие закона «Об охранной деятельности в Российской Федерации» предполагает объемную работу по принятию новых законов и приведению в соответствие законы частного характера, регулирующие отдельные виды охранной деятельности, отразив в них специфику каждого вида охраны.
Прежде всего, после принятия закона «Об охранной деятельности в Российской Федерации» отпадает необходимость в Федеральном законе «О государственной охране», так как его основные положения будут реализованы в указанном законе. В этой связи возникает необходимость в принятии на основе Положения «О федеральной службе охраны» Федерального закона с аналогичным названием, в который следует наряду с имеющимися нормами включить нормы, содержащиеся в законе «О государственной охране» и не вошедшие в закон «Об охранной деятельности в Российской Федерации».
Следующим этапом на пути унификации охранного законодательства должно быть приведение в соответствие с законом «Об охранной деятельности в Российской Федерации» законы, регулирующие отдельные виды охраны. В них должна быть отражена специфика каждого вида охраны, определены конкретные для данного вида охраны задачи и полномочия, вытекающие из закона «О безопасности» и «Об охранной деятельности в Российской Федерации», прописаны другие положения, которые бы отражали особенности того или иного вида охраны.
Эта работа предполагает внесение изменений в законы: «О ведомственной охране», «О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности» (после его принятия), в Кодекс об административных правонарушениях, Уголовный и Налоговый кодексы.
В процессе этой работы претерпит существенные изменения закон «О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности». Возникает объективная необходимость в разделении этого закона на два самостоятельных – закон «О негосударственной (частной) охранной деятельности» и закон «О негосударственной (частной) сыскной деятельности».
Подобное разделение указанного закона обусловлено тем, что охранная и сыскная деятельность представляют собой два самостоятельных вида деятельности, каждая из которых имеет свои задачи, цели, средства, используемые в процессе осуществления того или иного вида деятельности. Далее, сыскная деятельность по своему содержанию и характеру относится к розыскной деятельности и поэтому нормы, регулирующие отношения в этой сфере, должны входить составной частью в формирующееся в настоящее время розыскное право.
Отделение сыскной деятельности от охранной деятельности и отнесение ее к розыскной деятельности снимет целый ряд проблем и, прежде всего, связанных с использованием средств, применяемых в сыскной деятельности.
По существу за рамками предмета правового регулирования закона «О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности» находится охранно-сыскная деятельность служб безопасности юридических лиц и вследствие этого подлежит самостоятельному законодательному регулированию. Объясняется это тем, что деятельность юридического лица, создавшего службу безопасности, имеет совершенно иную правовую природу по сравнению с частной охранной деятельностью. Она является разновидностью негосударственной охраны и представляет собой деятельность собственника по охране принадлежащего ему имущества, которая не связана с извлечением прибыли (самоохрана). Другими словами, мы имеем дело с формированием подвида негосударственной (частной) охранной деятельности, правовое регулирование которого должно осуществляться в рамках отдельного закона. Это новое правовое явление представляет собой особую сложность, поскольку субъектов самоохраны может оказаться гораздо больше, чем субъектов государственной и частной охраны. Естественно встанет вопрос об их правовом статусе, об использовании огнестрельного оружия и специальных средств, получении специального разрешения (лицензии) на осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, и многие другие вопросы ландшафта, требующие законодательного разрешения. Поэтому новый закон будет касаться не только служб безопасности, а любого собственника имущества, решившего защищать свое имущество лично.
Работа по унификации охранного законодательства предполагает внесение изменений и дополнений в целый ряд других законов, нормы которых регулируют общественные отношения в сфере охраны, а именно:
-
в Налоговый кодекс – внести изменения об исключения частного охранника из числа лиц, отнесенных к индивидуальному предпринимателю, и освободить его от обязанности постановки на налоговый учет;
-
в Кодекс об административных правонарушениях – привести в соответствие с охранным законодательством статьи 20.16 (Незаконная частная детективная и охранная деятельность); 20.24 (Незаконное использование специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации в частной детективной или охранной деятельности); 17.12 (незаконное ношение форменной одежды со знаками различия, с символикой государственных военизированных организаций, правоохранительных или контролирующих органов), а также внести дополнения о включении частного охранника в число субъектов, имеющих право на производство досмотра, доставление правонарушителя в орган внутренних дел лица, совершившего административное правонарушение;
-
в Трудовое законодательство – внести дополнения в перечень профессий, указав в нем профессию «частный охранник» с изложением его профессиограммы;
-
в закон «О милиции» внести изменения в нормы, регулирующие вопросы частной охранной деятельности, с тем, чтобы привести их в соответствие с законом «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Завершающим этапом объемной работы по формированию охранного законодательства будет работа по приведению подзаконных актов в соответствие с указанным законодательством. С этой целью необходимо в первую очередь их систематизировать и лишь после этого начинать работу по приведению в соответствие все подзаконные акты одновременно.
Предлагаемая концепция, естественно, не претендует на решение всех проблем, касающихся формирования охранного законодательства. Несомненно, в нее будут вноситься изменения, дополнения и коррективы, в том числе и при ее реализации. Одной из основных задач, которая ставилась при ее разработке – это обозначить логическую концептуальную линию, охватывающую методологический уровень.
Концепцию подготовил:
профессор Академии ФСБ РФ В.И. Шестаков